观察 | 中国需要放开移民绿卡制度

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2014-06-16 世界华人周刊    by 王辉耀

文/王辉耀 中国与全球化智库主任

 

七管齐下绿卡制度创新关系人才未来

新加坡资政李光耀曾说,“中国是从13亿人里选人才,而美国则是从70亿人中选人才”。作为世界第二大经济体和持续高速增长大国,中国对外国人才的吸引力越 来越大,但中国的绿卡经常被称为“世界上最难拿到的绿卡”。在全球人才激烈竞争的新背景下,中国需要从过去30年的招商引资转型到未来30年的招才引智, 进一步提升中国人才强国战略。近日,中央组织部透露,有关部门正积极研究修改“绿卡”审批管理办法,降低绿卡门槛,设置更加灵活务实的申请条件,加大吸引 海外人才的力度。

□美国

绿卡新法案加剧人才争夺战

2014年6月5日,美国政策国家基金会发布的一份报告指出:“在推动美国科学与工程领域发展的过程中,移民发挥着日益重要的作用,这种作用反映在他们的得奖、研究、创业和教育方面。”

报告认为上世纪60年代美国移民政策发生重大变化,尤其是1965年国会通过的《移民和国籍法》,废除了关于国籍来源配额的种族歧视条款,使美国向亚洲移民 打开了大门;还有上世纪90年代通过的《移民法》,增加了与工作相关的绿卡发放数量。这些政策变化的结果是,美国吸引着全世界人才,并直接反映在美国的诺 贝尔科学奖获奖数量上,从1960年至2013年美国就有72名移民科学家得奖。

移民还成为美国科研不可或缺的力量。在美国的7大顶级癌症研究中心中,42%的研究人员出生在外国,其中得克萨斯大学MD安德森癌症研究中心的移民科学家比 例高达62%。在教育领域,2011年,美国大学电子工程专业的全日制在校研究生中外国学生占71%;2011年,美国计算机科学专业的国际学生占 65%。在美国科学与工程领域拥有博士学位的就业者中,外国人比例从1993年的23%增至2010年的42%。美国由风险资本投资的上市公司在2006 年至2012年期间达到92家,所占比例为33%。美国市值前50名的上市公司中,有近一半是移民创建或共同创建。

最近,美国总统奥巴马就移民改革发表有关讲话,并动用行政手段推出两项移民政策新规,一是允许H1B工作签证持有者的配偶在等待绿卡审批过程中在美国工作; 二是更新现有法规,让来自一些国家的专业人士更便于在美国就业并永久居留,希望以此敦促美国国会众议院尽早通过移民法案。此前,美国国会参议院已经通过了 美国30年来最大规模的移民改革法案,改革措施包括:取消人才移民配额,大幅提高外国人工作签证的数量,推出吸引外国人才来美创业签证等。

移民改革一直是奥巴马在他第二任期内最重视的施政重点。可以预见,移民法案一旦经国会众议院通过,将对中国人才吸引产生巨大影响。

□中国

最难拿的绿卡卡在职称

中国政府也十分重视国际人才。国家主席习近平今年5月22日在上海会见外国来华工作专家代表时指出:“一个国家对外开放,必须首先推进人的对外开放,特别是 人才的对外开放……现在,我们比历史上任何时期都更需要广开进贤之路、广纳天下英才。要实行更加开放的人才政策,不唯地域引进人才。”中央有关部门积极响 应,表示正在研究修改中国绿卡审批管理办法,降低绿卡门槛,设置更加灵活务实的申请条件,加大吸引海外人才的力度。

作为世界第二大经济体和持续高速增长大国,中国对外国人才的吸引力越来越大,但中国的绿卡经常被称为“世界上最难拿到的绿卡”。自从2003年正式实施绿卡 制度,10多年下来,中国发放的绿卡数量仅有5000多张,年均发放几百张,而美国一年发放的绿卡数量就达100万张,很多发达国家每年也是几万张,几十 万张。

申请的门槛高,有一些硬性要求过于刻板,导致中国绿卡的发放量极少。与西方国家通常不看职位,而看重学历、语言水平和在本国工作经验的绿卡制度不同,中国的 绿卡在职称和任职年限等方面的规定相对比较不灵活,导致中国绿卡门槛较高。居留门槛过高,直接导致了我国的“移民赤字”问题。根据中国与全球化智库和社科 文献出版社发布的《中国国际移民报告2014》蓝皮书,目前中国内地海外移民存量已达934.3万人,而在我国有合法居留身份的外国人仅为84.89万 人,移民赤字高达到849.4万人。移民赤字问题反映了我国人才流失、资金流失的基本事实;也反映了我国外流的人才和资金并没有得到相应补充。

□建议

招才引智加大对海外华人回归的服务力度

中国需要放开移民绿卡制度,吸引全世界人才来华工作和学习,提升中国的国际人才战略。为此,需要考虑以下7个方面。

1.放宽绿卡的申请范围门槛

中国绿卡申请的门槛高。根据《外国人在中国永久居留审批管理办法》的规定:对于技术类永久居留外国人,指的是在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有 副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇,已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的。再有就是在国内已经具有“千人 计划”专家身份的,或者是在考虑中的地方人才吸引计划里面的。这些都门槛过高,针对人群十分有限。

美国、欧盟、日本、韩国、香港、台湾等国家和地区,发放绿卡大部分没有对职务或已经在国内居留的时间要求,而俄罗斯只要有年薪超过45万人民币的外籍企业雇员,该雇员就可以申请绿卡。

因此,建议放宽绿卡的发放范围。在国外,可以考虑在国外获得博士学位,或硕士学位有5年工作经验以上,国内相关行业或专业缺乏的人才,或被国内企业雇佣且薪资收入达到一定水平的人才,照章纳税的都可以开放申请绿卡。海外华人亲属团聚的绿卡也应该放开。

2.开放海外直接申请绿卡并增设申请机构

国际上绝大部分的绿卡申请,主要都是直接来自海外,而不是来自国内,因为吸引人才的主要对象是在海外,而不是已经来到国内的外籍人。

目前,中国绿卡的申请对象还主要是已经来到中国的外籍人,数量和质量十分有限。建议中国开放国外直接申请绿卡的渠道,直接面向国际上的优秀人才,吸引他们来 中国发展,给他们发放中国绿卡。为了应对绿卡申请门槛降低后带来的申请数量增多,为申请绿卡者提供便利,建议增设绿卡申请办理机构,一方面,在全国多地设 立办理机构,方便在华外国人士办理;另一方面,由于外籍人才主要在海外,加上我国拥有6000万的海外华人华侨群体,这个群体中的高层次人才,与祖国文化 相通、血脉相连,不少人士希望回国定居,为国服务,是申请绿卡的重要群体,建议在海外使领馆设立绿卡申请窗口部门。

3.开放投资移民类别以吸引资金和人才

我国每年有超过一万人的投资移民去美国、加拿大、澳大利亚、新西兰和欧盟等国家,吸引投资移民人才和资金已经是国际惯例。而我国还没有开放投资移民,无法吸引创新创业人才来中国发展,给中国带来资金流、人才流、创意流、创新流。

我国可以借鉴国际上的经验,开放外籍投资移民来中国,既可以给中国带来资金,还可以带来投资创业人才,创造就业机会,加强和投资移民所在国的往来,对中国有巨大的好处。

4.开通永久居民“入籍归化”渠道

从绿卡制度来说,现在还没有获得绿卡多少年后可以申请入籍的规定。

目前,移民入籍规定主要从亲属关系考虑,必须是中国人的亲属,定居在中国,尚未出台专门的非依亲关系的外国人通过技能、资金获得绿卡之后如何入籍归化的政 策。因此,我国需要像其他国家一样出台入籍归化政策,建立相关渠道,还可以设置一些加速入籍的条件。可以考虑在申请绿卡成功后居留满5年、且累计居留时间 达到3年以上,允许提出入籍申请并通过入籍考试,就可以入籍。

也就是说,要完善长期签证、绿卡、入籍之间的协调互补关系,建立完整、完善、系统的外国人出入境、就业、居留以及移民事务管理的政策体系,开通永久居民“入籍归化”渠道。

5.建立统一机构管理绿卡申请及审批

目前,我国绿卡发放数量极少,与我国还没有建立移民局和人手不充足有关。在发达国家和地区都有一个政府部门,例如美国公民与移民服务局(USCIS),澳大 利亚移民和公民部、日本厚生劳动省、韩国就业和劳工部等。中国台湾也在5年前建立了移民署等,来单独审批外国人长期工作和居留申请。

绿卡制度是为国际人才竞争服务的,并且需要与本土人才资源形成互补而不是零和竞争的关系。而我国没有一个专门的移民事务管理机构,对工作许可、签证、绿卡及 其他相关手续管理分散,程序繁杂,对国际人才来华工作造成很多障碍。建议成立中国国际移民局,统一管理外国人签证、工作、居留、移民的事务,统一审批绿卡 和入籍申请,以及处理包括外国人申请绿卡、入籍成功之后的社保、档案以及可能的户口等有关问题。

6.开放外国留学生在华实习工作签证

国际上大部分发达国家都在争取中国的留学生,并提供毕业后两年的工作实习签证,还鼓励其中的优秀者申请绿卡。而现在来中国的留学生数量十分有限,毕业后也无 法取得实习工作签证,更不能在中国合法居留,只好沦为“三非”的打击对象。比如,北京中关村的许多企业都希望聘用来华留学的优秀毕业生,以帮助他们开拓海 外市场,但苦于没有正常的渠道和政策帮助他们聘用海外人才,对国内企业参与国际竞争十分不利。

因此,建议开放外国留学毕业生在华实习工作签证,对其中工作满两年的优秀人才可以申请中国绿卡。

7.面向海外华人发放类似绿卡的华裔卡

鉴于目前申请绿卡的主要人群是海外华人,为了申请的方便和快捷,可以考虑发放类似绿卡的海外华裔卡。截至目前,印度已发放了1200多万张海外印度裔卡,欢 迎海外印度人回国工作定居,享受选举和被选举权利以外的所有本地居民待遇,受到海外印度人的普遍欢迎,成功吸引了大批海外印度人才回国发展。

现在,中国香港同胞有回乡证,台湾同胞有台胞证,唯独海外华人没有任何回国旅行的免签证件。这就急需海外华裔卡政策的实施,以方便海外华人回流,缓解中国绿卡申请的压力。

新加坡资政李光耀曾说,“中国是从13亿人里选人才,而美国则是从70亿人中选人才”。在全球人才激烈竞争的新背景下,中国需要从过去30年的招商引资转型到未来30年的招才引智,大幅降低中国绿卡门槛,进一步提升中国人才强国战略。

 

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